Sentencia A. 800/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-800/25

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 800 DE 2025

 

Referencia: Expediente D-16.356.

 

Tema: Acción pública de inconstitucionalidad en contra de los artículos 23 y 25 (parciales) de la Ley 300 de 1996, “[p]or la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”.

 

Asunto: Manifestación de impedimento del procurador general de la Nación para rendir concepto.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

 

Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la Nación en el presente proceso de constitucionalidad.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Héctor Riveros Serrato presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 23 y 25 (parciales) de la Ley 300 de 1996, modificados por los artículos 4º y 6º de la Ley 2068 de 2020, respectivamente.

 

2.                 Mediante auto del 10 de marzo de 2025[1], la magistrada sustanciadora admitió un único cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de autonomía territorial (artículos 1º, 287, 300, 311 y 313 de la Constitución Política). Según el accionante, las normas demandadas supeditan el ejercicio de competencias asignadas a los concejos municipales y las asambleas departamentales por la Constitución, a la existencia de un concepto previo (y, en el caso del artículo 25 demandado, favorable) por parte de entidades del Gobierno nacional. En este sentido, para el demandante, las normas acusadas vulneran el “núcleo esencial” de la autonomía territorial, representado en este caso por la potestad que tienen las entidades territoriales de ejercer sus propias competencias. Según el ciudadano, la declaratoria de un sitio como atractivo turístico en un municipio o departamento, así como la definición de puntos de control turístico, es un asunto eminentemente local que corresponde a los “intereses propios” de las entidades territoriales.

 

3.                 El 4 de abril de 2025 se corrió traslado al procurador general de la Nación para que rindiera su concepto en este asunto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 242 de la Constitución y 7º del Decreto 2067 de 1991[2].

 

4.                 El 15 de mayo de 2025, durante el término de traslado, el procurador general de la Nación manifestó estar impedido para rendir concepto en este proceso, por considerarse incurso en la causal de haber intervenido en la expedición de la disposición demandada[3]. El procurador señaló que participó de forma verbal y escrita durante el trámite legislativo de la Ley 2068 de 2020, la cual modificó los artículos que son objeto de esta demanda. En concreto, el procurador manifestó que (i) intervino en la inclusión del orden del día y el anuncio del proyecto de ley, así como en la publicación en la Gaceta del Congreso de las respectivas ponencias, informes, actas y textos aprobados, y (ii) suscribió la Ley 2068 de 2020 junto con el presidente del Senado de la República, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 17 de 2021 y el Diario Oficial No. 51.554 de 2020.

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.   Competencia

 

5.                 La Corte es competente para resolver los impedimentos presentados por el procurador general de la Nación en lo que se refiere a su función de rendir concepto dentro de los procesos de control de constitucionalidad[4].

 

2.   Régimen de impedimentos del procurador general de la Nación en procesos de control abstracto de constitucionalidad.

 

6.                 El régimen de impedimentos y recusaciones en los procesos de constitucionalidad está previsto en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991. Los artículos 25 y 26 de este decreto señalan las causales taxativas de impedimentos y recusaciones[5].

 

7.                 La Corte Constitucional ha señalado que las causales de impedimentos y recusaciones aplicables a sus magistradas y magistrados deben ser extendidas al procurador general de la Nación, aunque no existe en el ordenamiento jurídico una regulación en este sentido expresamente aplicable al ejercicio de la función de este servidor de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad^[6]. Esta aplicación, de acuerdo con esta Corporación, debe realizarse en virtud de lo establecido en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política.

 

8.                 De acuerdo con la jurisprudencia, entre las funciones del procurador general de la Nación está “representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control”^[7]. En este sentido, para el ejercicio de su función de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad “resulta indispensable garantizar que (…) no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones”^[8].

 

9.                 A pesar de lo anterior, estas causales no se aplican al procurador general de la Nación con el mismo rigor ni extensión que a los magistrados. Esto, porque la función de decidir sobre la constitucionalidad de las normas es exclusiva de la Corte; el concepto de este funcionario no es vinculante, sin perjuicio de su relevancia, y, como se señaló, el régimen de impedimentos y recusaciones no está previsto expresamente para analizar su facultad de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad^[9].

 

3.   El alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional. Funciones del secretario general del Senado de la República.

 

10.             De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las causales de impedimentos y recusaciones buscan garantizar la independencia e imparcialidad en los procesos judiciales, como atributos esenciales de la administración de justicia y encuentran fundamento en el derecho al debido proceso[10]. En este sentido, estas causales son taxativas, excepcionales y de interpretación restrictiva. Para su aceptación se requiere que estén fundadas, de manera que se pueda verificar que existe una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados y las causales invocadas[11].

 

11.             En lo que respecta a la causal de impedimento por haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, la Corte recuerda que se trata de una causal objetiva y “se configura cuando se demuestra una participación directa en el proceso legislativo”[12]. En este orden, para su aceptación debe acreditarse la ocurrencia del hecho contenido en el supuesto fáctico de la norma[13], esto es, que efectivamente haya existido una participación determinante y activa del funcionario en el proceso de formación, las etapas previas o los debates que antecedieron la aprobación de la norma sometida a control constitucional[14]. Por ende, su configuración excluye “aquellos casos en que la intervención (…) se produce por fuera del ámbito del iter legislativo”[15].

 

12.             La Corte Constitucional ha señalado que esta causal se configura a través de intervenciones como: (i) presentar ante el Congreso el proyecto de ley que dio origen a la norma; (ii) intervenir, de manera verbal o escrita, ante las comisiones permanentes o alguna de las Plenarias del Congreso de la República, durante el trámite legislativo; (iii) participar en la comisión o subcomisión a cargo de la redacción de la norma; (iv) remitir documentos a miembros del Congreso interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta, o (v) participar en la sanción de la norma[16].

 

13.             En lo que resulta de interés para decidir el impedimento de la referencia, esta Corte señaló que quien ejerce el cargo de secretario general del Senado de la República “tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan. Es decir, su intervención se circunscribe al ámbito del procedimiento formal que sigue el Congreso para la formación de las leyes”[17]. Con base en ello, esta Corporación debe examinar con precaución y detenimiento, en cada caso, la configuración de la causal de impedimento bajo estudio.

 

14.             Para este análisis, la Corte ha indicado que se podrán tener en cuenta, entre otros aspectos: (i) las funciones propias del cargo de secretario general del Senado y la relación de la intervención alegada con dichas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad (proceso de control automático e integral o demanda de inconstitucionalidad); (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda (vicio de procedimiento o de fondo) y, (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que la persona involucrada intervino en el trámite legislativo, en relación con el asunto que debe resolver la Corte[18].

 

15.             En relación con la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad y del cargo formulado en la demanda, esta Corte reitera algunas precisiones previo a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la Nación en el proceso de referencia.

 

16.             Primero, en los procesos de control de constitucionalidad en los que se alega un vicio de forma o procedimental, un impedimento presentado por una persona que anteriormente ocupó un cargo con incidencia en el trámite legislativo, como el secretario general del Senado, podría, en principio, prosperar bajo la causal objeto de estudio. Lo mismo ocurre frente a los procesos de control oficioso e integral, es decir, en aquellos en los que la Corte examina el trámite legislativo y el contenido de las disposiciones. Esto, ya que, “conforme la jurisprudencia vigente, por regla general, el concepto del procurador general de la Nación sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas es inescindible”, de modo que su impedimento no puede limitarse al trámite legislativo[19]. No obstante, las aceptaciones de los impedimentos no son automáticas. La Corte debe analizar cada caso en particular y verificar el cumplimiento de las reglas establecidas por la jurisprudencia para determinar si se configura la causal de impedimento[20].

 

17.             Segundo, “en los procesos de constitucionalidad en los que se plantea el análisis de la norma objeto de control a la luz de parámetros sustanciales o materiales, o frente a cargos de inconstitucionalidad de fondo, dada la naturaleza del análisis que realiza la Corte, el impedimento, en principio, no estaría fundado”[21]. Sin embargo, en algunos casos el impedimento puede prosperar, para lo cual, quien lo alega, debe demostrar: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa, así como determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte[22].

 

4.   El impedimento presentado por el procurador general de la Nación para conceptuar sobre la constitucionalidad de los artículos 23 y 25 (parciales) de la Ley 300 de 1996 es infundado.

 

18.             El procurador general de la Nación manifestó estar impedido para rendir concepto en el proceso de referencia, relativo a la constitucionalidad de algunos apartes de los artículos 23 y 25 de la Ley 300 de 1996, modificados por los artículos 4º y 6º de la Ley 2068 de 2020, porque intervino en la expedición de esta última ley en su condición de secretario general del Senado de la República. En particular, el funcionario señaló que, en desarrollo de sus funciones:

 

                i.   Intervino en la inclusión en el orden del día y anuncio del proyecto de ley y en la publicación en la Gaceta del Congreso de las respectivas ponencias, informes, actas y textos aprobados.

 

              ii.   Suscribió la Ley 2068 de 2020 junto con el presidente del Senado de la República.

 

19.             Al revisar las Gacetas del Congreso No. 901, 1159, 1160, 1187, 1299, 1468 y 1494 de 2020, y 17 de 2021, referenciadas por el procurador general de la Nación en la manifestación de impedimento, la Corte encuentra que solo dos de ellas contienen alguna actuación del señor Gregorio Eljach Pacheco como secretario general del Senado de la República, más allá de que en todas aparece como codirector de la Gaceta del Congreso: (i) en la gaceta No. 1494 de 2020 consta que el secretario general certificó la aprobación del texto definitivo del proyecto de ley en las sesiones plenarias del senado del 1º y 3º de diciembre de 2020[23] y (ii) en la gaceta No. 17 de 2021 obra el texto publicado de la Ley 2068 de 2020, el cual fue firmado por el secretario general del Senado[24]. Finalmente, en el Diario Oficial No. 51.544 del 30 de diciembre de 2020 se publicó la Ley 2068 de 2020, la cual aparece suscrita por el entonces secretario general del Senado de la República[25].

 

20.             El procurador general de la Nación no aportó pruebas de haber realizado otras actuaciones relacionadas con el trámite legislativo de esta norma. En este punto, la Corte recuerda que “la carga de argumentar y probar los fundamentos fácticos que configuran la causal de impedimento se encuentra en cabeza del procurador general de la Nación, y no en la Sala Plena de la Corte Constitucional”[26]. En todo caso, y a pesar de que el procurador general de la Nación no demostró haber realizado todas las actuaciones que afirmó en la manifestación de impedimento, aun si éstas se tomaran por ciertas no configurarían la causal de impedimento por haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional.

 

21.             En este caso, la magistrada sustanciadora admitió para el estudio de la Corte un único cargo relacionado con la presunta violación del principio de autonomía territorial consagrado en los artículos 1º, 287, 300, 311 y 313 de la Constitución. Al tratarse de un cargo de fondo, la intervención del entonces secretario general del Senado de la República en la organización del trámite legislativo y la certificación del texto aprobado no constituye, por sí sola, un motivo suficiente para configurar la causal de impedimento y poner en duda la imparcialidad del procurador general de la Nación. En efecto, el procurador no demostró una intervención “activa y determinante” ni una “una relación inescindible de correspondencia y pertinencia” entre su participación en el trámite legislativo y la naturaleza del cargo de inconstitucionalidad que deberá estudiar la Corte. En este proceso no se cuestiona la validez del procedimiento de aprobación de las normas demandadas, de manera que el reproche de constitucionalidad no está relacionado con la intervención que, en su momento, hizo el secretario general del Senado de la República.

 

22.             Por las razones expuestas, la Corte concluye que la participación del procurador general de la Nación en el proceso legislativo de la Ley 2068 de 2020 no se enmarca en la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 26, en concordancia con el artículo 25, del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control.  En consecuencia se declarará infundado el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-16.356, se ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991[27] y se dispondrá la remisión del asunto al procurador general de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-16.356.

 

Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que levante la suspensión de términos generada con ocasión del impedimento propuesto y comunique esta decisión al procurador general de la Nación, a efectos de que rinda el concepto al que aluden los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

 

Tercero. Contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

Notifíquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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